一项正规制度为啥很快走歪了:以清朝的军费报销制度为例

时间:2019-11-08 08:00:01 来源:新公益 当前位置:牧人的狼 > 学习 > 手机阅读
一项正规制度为啥很快走歪了:以清朝的军费报销制度为例

▲王文韶

同治三年(1864),湘军攻陷了天京城,不久后逃出城的幼天王在江西被抓获,凌迟处死。这标志着十四年的太平天国起义终于被平定,清廷论功行赏,众多将士加官进爵。除此之外,被曾国藩等湘军将帅视为一项浩荡皇恩的事是:免掉了湘军将历年军费造册向户部报销。

这让曾国藩及众多将领心头一块大石头落地了,曾就此事在给多年的粮台总管(后勤部长)李瀚章的信中说:

各路军营免办报销,近日皇恩浩荡,此旨尤为出人意表........闻此恩旨,直如罪人遇赦,大病初愈,感激涕零。

照理说,无论古今中外,花公家的钱,最后应该分明细造册报销,否则就是一笔糊涂账,花钱的人靡费公帑而无人追究,必然造成贪污和浪费。清廷也是这样想的,从乾隆朝开始,就有一套正规的军需报销制度。不论多大的战事,各项花费,最后需要呈整个帝国财政总机关户部一一核查,然后堂官签字,皇帝批准。名曰奏销。堂官多是科举上来的,未必会仔细看账本,而且尚书、侍郎经常换,皇帝更是只负责圈阅,具体工作由户部众多书吏负责。

然而,弊端很快出现,这项本属正常的会计制度在清帝国那种政治制度下走歪了,变样了。因为需要造册向户部报销,而一项战事花钱时间长、项目多,战局又瞬息万变,当时各军队也没有配备专业会计人才。账目的一收一支,很难针孔相符。这样,户部的书吏就有办法了,他们很容易找到茬子,刁难来报销的人。如果找出没有依据的支出——累计起来是大数目,那么经手人必须赔付,甚至受到更严厉的处罚。一人赔不了的,参加那场战争的将领要分摊,有些人在世时都赔付不完,父债子还,索及子孙。需要赔付的人家财耗尽还不够的话,由用兵的省分州县摊派,往往一件报销十数年,所欠的钱才能归补户部。

这当然太严苛了。于是报销人和核查账目的户部胥吏合谋,找到了一个办法,出一笔“部费”给户部的书吏,书吏不但不深究账目,而且帮其把账做平。做假账,当然是门技术活。部费的多少,可以商议,“每百几厘几毫”,即事先双方约定每百两银子拿出几厘几毫做部分,也就是说约定一个回扣比例,“一厘”,就是报销一百两收一两,1/100的比例,“一毫”,就是一百两给零点一两。部费比例视报销的总数和办事人与户部书吏的交情而定,可以讨价还价。一场大仗打下了,花钱如流水,总额往往是天文数字,书吏所赚的部费亦是一笔巨款。当然,这笔钱也应该不是办事人独吞,会拿出一些来孝敬上司。

陋习久而成规,到了后来,被军中将领视为固然,万口同声,毫不隐瞒。张集馨在《道咸宦海见闻录》中称:“军需款目,至一千数百万之外,部费即须十余万。”

因为有“部费”这一“保险项目”,花钱的将帅就更加肆无忌惮了。吴庆坻《蕉廊脞录》中言:

每遇征伐,帅臣兵饷兼操,内而户部,外而藩司,支数可稽,用数无考,而军中大小将吏得以多立名目,肆为侵冒,皆恃部费为护符,贪狡成风,真堪痛恨!

平定洪杨之役,历十四年,牵涉到十数省,这场战争要向户部奏销的话,那真是大清开国以来最大的一次发财机会。据《蕉廊脞录》记载:

当癸亥、甲子(注:即同治二年、三年)之交,江南官军严围复合,百道环攻,收复之机端倪可睹。户部书吏知复城之不远也,报销之难缓也,约同兵、工两部蠹吏,密遣亲信分赴发逆被扰各省城,潜与各该省佐杂微员中狙诈狡黠、向与部书串通又能为管库大吏关说者,商议报销部费,某省每百几厘几毫,粗有成约,一面遣派工写算之清书,携带册式,就地坐办。盖各省藩、粮、盐、关四库款目,及捐输、厘金等项,存库旧籍,报部清册,其名目省各不同,不得不就地查核,以求符合。

户部的书吏很有前瞻眼光,估计大仗已是尾声,便约好兵部、工部的哥们商量——毕竟牵扯到兵部用兵,工部分管一些战时工程,钱不能一家吃——派人去和太平军打过仗的省份,与省里的胥吏勾搭上。他们已经做好了收部费的预案。

可这场战争非同以往,不但历时长,席卷地区广,且清廷的兵源、饷源很复杂,有绿营军,但主力是团练出身的湘勇、淮勇;军饷来源有各省藩库的协饷,更有湘淮军设厘卡自己收取的。这笔账要搞清楚,恐怕要花十几年,和洪杨之役的时间差不多。

这一点户部的堂官、司官都看到了。知道如果按照惯例报销,不但得罪了湘淮军集团,太后和皇帝未必领情,得利的只是书吏集团。当时的户部郎中王文韶(字夔石)即将升任湖北安襄郧荆道。当时两湖、两江都是湘淮军的势力范围,他即将在湘淮系大佬手下做官。大约卖个人情是原因之一,他离开户部前向尚书倭仁建议,上奏皇帝,洪杨之役免报销。这事得保密呀,户部到处是书吏。于是王文韶关起门拟稿,修改、誊写、用印各司其人,一条龙办完,然后堂官随恭亲王诣宫门递摺子,不给部吏一点补救的机会。这份以户部尚书倭仁领衔的奏摺曰:

军需报销向来必以例为断,然其间制变因时,亦有未能悉遵之处。各省军需历年已久,承办既非一人,转战动经数省,则例所载征调,但指兵丁,而此次成功半资勇力,兵与勇本不相同,例与案遂致歧出。在部臣引例核案,往返驳查,不过求其造报如例,而各处书吏藉此需索,粮台委员借以招摇,费无所出,则浮销苛敛等弊由此而起。请将同治三年六月以前未经报销各案,开具简明清单奏明存案,并请饬禁劝捐归补名目。

此摺太后和皇上照准,上谕中说,“若责令照例办理,不独虚糜帑项,徒为委员书吏开需索之门,而且支应稍有不符,于例即难核准,不得不著落赔偿。将帅宣力行间,甫邀恩锡,旋迫追呼,甚非国家厚待勋臣之意。”“分年分起开具简明清单,奏明存案,免其造册报销。”也就是由各部队自己搞个简明的清单给朝廷备案即可。

这一恩旨下来后,“各部书吏闻而大骇,有相向泣者。”太后和皇帝在这道上谕中强调:“此系朝廷破格恩施,各路统兵大臣、各省督抚具有天良,务须督饬粮台委员核实开报,不得因有此旨,任意影射浮冒。”也就是说,这是特事特办,下不为例,日后还得奏销,部费也还得收。

同治七年,李鸿章任湖广总督时,有一笔3000万两的军费需要报销,让还在湖北做道台的王文韶找户部相熟的书吏探寻部费要多少,回话说要一厘三毫,即3000万两左右需要缴纳40万两左右。真是狮子大开口。估计是户部书吏想补偿一下同治三年免奏销带给他们的损失。书吏不给户部老司官王文韶的面子,大概是因为他们痛恨王文韶是那次免奏销的首倡者。李鸿章后来央求自己的老师、两江总督曾国藩出面,找到江宁布政使李宗羲出面托人斡旋,部费才降到了白银8万两。

从恩准免奏销的圣旨中“徒为委员书吏开需索之门”之语可看出,最高层对书吏收取部费的事心知肚明。这其实是当时清廷政治构架必然产生的弊政。户部堂官、司官数量少,而且不是专业人才,核查账目这样的财会专业工作几乎都由书吏来承担。可书吏没有薪水,他们靠什么生活?当然只能靠山吃山啰。

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